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社會救助立法加快推進 專家:應避免救助項目福利捆綁
時間:2020-09-12 10:59來源:法治日報——法制網責任編輯:馬守玉

●《關于改革完善社會救助制度的意見》的出臺,對兜住兜牢兜好基本民生保障底線,推動我國社會救助高質量發展具有重要意義

●面對新的發展形勢,社會救助要適應困難群眾的需求變化,不斷進行調整和升級,由單一的現金救助向服務、實物和現金相結合的方式轉變,才能讓困難群眾的獲得感、安全感、幸福感不斷增強

●在社會救助實踐中,存在由于救助資格捆綁導致符合條件的人員不愿意退出低保、形成福利依賴現象。因此,社會救助法應形成梯度化的社會救助項目資格標準體系,避免不同救助項目之間的福利捆綁

“加快推進社會救助立法?!?/p>

這樣的表述出現在近日中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于改革完善社會救助制度的意見》(以下簡稱《意見》)中。

接受《法治日報》記者采訪的專家認為,自2014年國務院制定并實施《社會救助暫行辦法》以來,我國的社會救助制度體系框架基本成型,《意見》的出臺將加快社會救助立法步伐。

專家稱,從目前進展來看,制定社會救助法各方面條件都已具備。

脫貧攻堅決戰決勝之年  系統謀劃頂層制度設計

確保到2020年農村貧困人口實現脫貧,是全面建成小康社會最艱巨的任務。為此,2015年12月,新華社受權發布《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》。

根據黨中央、國務院部署,打贏脫貧攻堅戰的總體目標是:到2020年,穩定實現農村貧困人口不愁吃、不愁穿,義務教育、基本醫療和住房安全有保障。確保我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧,貧困縣全部摘帽,解決區域性整體貧困等。

今年是2020年,我國正處在全面建成小康社會收官之年,也是脫貧攻堅決戰決勝之年。

為全面貫徹黨中央、國務院決策部署,統籌發展社會救助體系,鞏固脫貧攻堅成果,切實兜住兜牢基本民生保障底線,近日,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《意見》。

《意見》稱,這是按照?;?、兜底線、救急難、可持續的總體思路,以不斷增強困難群眾的獲得感、幸福感、安全感為目標,積極穩妥推動社會救助改革完善的重要舉措。

南京大學社會保障研究中心主任、中國社會保障學會副會長兼社會救助分會會長林閩鋼告訴《法治日報》記者,《意見》的出臺,對兜住兜牢兜好基本民生保障底線,推動我國社會救助高質量發展具有重要意義。

“《意見》的出臺,是在社會救助制度頂層設計上進行的一次系統謀劃?!绷珠}鋼稱。

在林閩鋼看來,《意見》針對社會救助體系建設、社會救助城鄉統籌等熱點問題,針對制約社會救助發展的統籌不夠等瓶頸問題,針對長期得不到解決的經辦服務能力弱等難點問題,圍繞改革完善社會救助體制和機制,提出了今后我國社會救助高質量發展的方向,對我國社會救助高質量發展具有指導意義。

在華北電力大學人文與社會科學學院教授、中國社會保障學會社會救助分會副秘書長姚建平看來,在脫貧攻堅的過程中,社會救助發揮兜底保障的重要作用。因此,《意見》的出臺,對于我國確保如期完成脫貧攻堅政治任務、防止返貧、保障脫貧效果的可持續性具有重大意義。

“另外,我國社會救助立法也處于關鍵階段,《意見》的出臺對社會救助法的制定產生一定的積極影響?!币ㄆ秸f。

緊扣民生保障重大任務  相對貧困成為治理重點

值得注意的是,《意見》在社會救助發展目標上,首次提出兩個階段和具體目標。

第一個階段和目標是,用兩年左右時間,健全分層分類、城鄉統籌的中國特色社會救助體系,在制度更加成熟更加定型上取得明顯成效。社會救助法制健全完備,體制機制高效順暢,服務管理便民惠民,兜底保障功能有效發揮,城鄉困難群眾都能得到及時救助。

第二個階段和目標是,到2035年,實現社會救助事業高質量發展,改革發展成果更多更公平惠及困難群眾,民生兜底保障安全網密實牢靠,總體適應基本實現社會主義現代化。

此外,在社會救助體系結構上,《意見》明確提出建立健全分層分類社會救助體系。在社會救助方式上,《意見》提出積極發展服務類社會救助,要求創新形成“物質+服務”的救助方式。

《意見》還要求夯實基本生活救助,包括完善基本生活救助制度,規范基本生活救助標準調整機制,加強分類動態管理等;健全專項社會救助,包括健全醫療救助制度、教育救助制度、住房救助制度、就業救助制度、受災人員救助制度等。

林閩鋼認為,《意見》中的這些新提法、新亮點,一是緊扣民生保障重大任務,服務于國家發展這個大局,以系統化思維指導我國社會救助優化發展;二是從當前社會救助發展中遇到的問題,特別是老百姓關切的社會救助問題出發,以問題為導向進行改革;三是注重總結實踐中的經驗,不斷提煉出改革創新發展的方向。

在姚建平看來,“物質+服務”的救助方式的提出,順應了時代發展的要求。隨著社會經濟的發展,社會救助對象需求將越來越多元化、個性化。除了資金、物質幫助外,就業、心理、情感、法律、文化、居家服務等方面的需求也在不斷增多。

“面對新的發展形勢,社會救助要適應困難群眾的需求變化,不斷進行調整和升級,由單一的現金救助向服務、實物和現金相結合的方式轉變,才能讓困難群眾的獲得感、安全感、幸福感不斷增強?!币ㄆ秸f。

姚建平還稱,在全面小康社會時期,我國絕對貧困將成為歷史,相對貧困將成為城鄉貧困治理的重點。在這種情況下,社會救助也要適應全面小康社會的要求,探索“物質+服務”這種新的救助方式。

姚建平認為,“物質+服務”救助的本質是要從救窮向救弱轉變,從“供血”向“造血”轉變,創造更多發展機會,增強困難家庭自主脫困能力。

制度體系框架基本成型  社會救助實現弱有所扶

黨的十八大以來,黨中央、國務院高度重視社會救助工作。

2014年2月,國務院頒布《社會救助暫行辦法》,確立了以最低生活保障、特困人員供養、醫療救助、教育救助、住房救助等8項救助制度。

這也是我國第一部統籌和規范各項社會救助制度的行政法規。

在姚建平看來,《社會救助暫行辦法》雖然立法層次比較低,但是基本確立我國目前的社會救助體系。

2014年10月,國務院根據《社會救助暫行辦法》有關規定,下發《關于全面建立臨時救助制度的通知》,決定全面建立臨時救助制度,解決城鄉困難群眾突發性、緊迫性、臨時性生活困難。

2016年9月,國務院辦公廳轉發民政部、國務院扶貧辦等部門《關于做好農村最低生活保障制度與扶貧開發政策有效銜接的指導意見》,以切實做好農村最低生活保障制度與扶貧開發政策有效銜接工作。

2017年1月,民政部、財政部等部門發布《關于進一步加強醫療救助與城鄉居民大病保險有效銜接的通知》,強調做好醫療救助和大病保險的制度銜接。

2017年10月,黨的十九大召開。習近平總書記在黨的十九大報告中強調,要“兜底線、織密網、建機制”,完善社會救助制度,實現“弱有所扶”。

受訪專家認為,隨著經濟社會的發展,當前的貧困形勢更加復雜,這就要求社會救助政策進行適應性的調整,織牢民生兜底保障“安全網”。

2018年1月,為全面貫徹落實黨的十九大精神,進一步加強和改進臨時救助工作,民政部、財政部發布《關于進一步加強和改進臨時救助工作的意見》,著力加強和改善臨時救助制度,兜住民生底線。

2019年1月,為充分發揮社會救助托底線、救急難作用,切實保障生活困難下崗失業人員基本生活,民政部發布《關于進一步加強生活困難下崗失業人員基本生活保障工作的通知》,明確要求進一步加強相關制度銜接,為困難群體提供綜合型幫扶。

姚建平認為,此次《意見》的印發,正是確認了黨的十八大以來社會救助綜合改革的成果。

“《意見》寫入了一些近年來社會救助綜合改革取得的成果。例如,低保和特困審核確認權限下放、對沒有爭議的救助申請家庭不再進行民主評議等。這不僅是對改革成果的肯定,在一定程度上也解決了基層社會救助工作碰到的實際困難?!币ㄆ秸f。

在林閩鋼看來,自2014年國務院制定并實施《社會救助暫行辦法》以來,我國的社會救助制度體系框架基本成型。

資格標準體系要有梯度   避免救助項目福利捆綁

《意見》還在“保障措施”中提出,加快推進社會救助立法。

林閩鋼認為,這意味著社會救助法的立法時間窗口已打開。

公開信息顯示,早在2005年1月,民政部就啟動了社會救助法的起草工作。2008年8月,原國務院法制辦將社會救助法(征求意見稿)全文公布,征求社會各界意見。進一步修改后,原國務院法制辦報請國務院常務會議審議。2009年、2010年,國務院常務會議兩次進行了審議。

黨的十八大以后,社會救助立法進程開始加快。

據姚建平介紹,2013年4月,社會救助法再次被提上立法日程。當時,全國人大常委會、民政部多次召開立法座談會,社會各界也希望盡快出臺社會救助法。此后,2018年9月,十三屆全國人大常委會公布立法規劃,社會救助法位列第一類項目,即“條件比較成熟、任期內擬提請審議的法律草案”。

林閩鋼認為,目前,社會救助立法各方面準備和條件都已成熟,在全面建成小康社會,完成脫貧攻堅決戰決勝之時,需要充分發揮社會救助兜底保障的作用,回應老百姓的關切。作為法治化保障,社會救助立法“能快則快,時不我待”。

在林閩鋼看來,《意見》的出臺,將加快社會救助立法步伐?!澳壳?,民政部已經牽頭起草了社會救助法草案,正在依照相關程序征求各方面的意見。全國人大社會建設委員會已進行了專題調研,中國社會保障學會也積極組織專家學者開展專題研究,并分批和分專題向主管部門提供了研究成果?!?/p>

林閩鋼的預測是,從目前進展來看,制定社會救助法各方面條件都已具備,有望在明年進入正式立法階段。

據姚建平的研究,《意見》解決了社會救助立法的一些關鍵問題,例如立法的基本原則、救助體系框架、經辦服務等?!捌渲?,最重要的是明確了社會救助的體系框架,在救助項目‘8+1’的基礎上,將社會救助項目劃分為基本生活救助、專項社會救助、急難社會救助、社會力量參與四大板塊,使得社會救助體系的邏輯性更強、更明晰?!?/p>

對于社會救助立法,姚建平建議,應當對證券法、商業銀行法中有關保密的規定進行修改,允許相關部門在獲得居民授權的情況下可以調取、查閱居民的相關數據,“社會救助的關鍵環節之一是要核查救助申請家庭的經濟狀況。目前各地在家庭經濟狀況信息核對平臺建設過程中,普遍碰到與金融部門的信息對接困難問題”。

“另外,在社會救助實踐中,存在由于救助資格捆綁導致符合條件的人員不愿意退出低保、形成福利依賴現象。因此,社會救助法應形成梯度化的社會救助項目資格標準體系,避免不同救助項目之間的福利捆綁?!币ㄆ秸f。

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